مقاله دکتر داود مهدوی زادگان:«عقلانیت» ناظر بر معاهدات بین‌المللی

اداره کل بین الملل/ گروه سیاست خارجی: دکتر داود مهدوی زادگان، دانشیار پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی با نگارش مقاله ای به بررسی عقلانیت ناظر بر معاهدات بین المللی پرداخته است که در پی می آید:

    عقد قرارداد و معاهدات بین‌المللی توسط دولت‌‌ها بسیار شایع و مرسوم است. شرایط مختلف مقتضی بستن معاهدات بین‌المللی است. توسعه و پیشرفت اقتصادی برقراری روابط دوستانه، پیشگیری از وقوع جنگ یا خاتمه دادن جنگ، پشتیبانی دولتها از یکدیگر برای مقابله با دشمن مشترک یا تهدید بین‌المللی و غیره هر یک انگیزه‌ای برای شکل‌گیری معاهدات بین‌المللی است. هر قراردادی برای طرفین آن می‌تواند تلخ یا شیرین باشد. مردم برابر پیامدهای تلخ و شیرین عهدنامه‌های بین‌المللی دولت متبوعشان، حساسیت یکسانی از خود نشان نمی‌دهند. گاه عکس العمل مردم برایر معاهده بین‌المللی دولت بسیار شدید است. معمولاً این گونه واکنش‌ها تؤام با بسیج مردمی است. جنبش تنباکو نهضت ملی شدن نفت و کاپیتولاسیوم نمونه‌هایی از بسیج مردمی ایران برابر معاهدات بین‌المللی دولت وقت بوده است. و گاهی واکنش مردمی چندان جدی به نظر نمی‌آید.

  چون واکنش‌‌های مردمی اصیل‌ است و هرگز بی دلیل نیست، پرسش از دلیل شدت و ضعف‌ کنش‌های مردمی برابر معاهدات بین‌المللی اهمیت پیدا می‌کند. با فرض عقلانی بودن کنش‌های مردمی، باید ریشه این شدت و ضعف را در ماهیت معاهدات بین‌المللی جست و جو کرد. قراردادهای بین‌المللی یکدست و یکسان نیستند تا واکنش یکسانی به دنبال داشته باشند. دقیقاً به همین خاطر است که یکسان نبودن واکنش‌های مردمی نسبت به قراردادهای بین‌المللی، طبیعی و معقول دانسته می‌شود. از این رو باید برای فهم مسأله به طبقه‌بندی معاهدات بین‌المللی توجه کرد.

  معاهدات بین‌امللی را لااقل در سه سطح می‌توان طبقه‌بندی کرد: قراردادهای روزمرّه، عهدنامه‌های اضطراری و معاهده سرنوشت ساز.

 معاهدات روزمره یا عادی، قراردادهایی است که میان یک دولت با یک یا چند دولت دیگر در شرایط عادی منعقد می‌شود. شرایط عادی عبارت از شرایط زندگی روزمرّه است. همه جور اتفاقی در زندگی روزمره رخ می‌دهد؛ ولی حساسیت برانگیز نیستند یعنی چنین نیست که جریان عادی زندگی به منظور بررسی و حل آن اتفاق مختل شود. بلکه اینگونه اتفاق‌های روزمره، بخشی مدیریت می‌شود؛ یعنی گفته می‌شود در وقت مناسب به آن می‌پردازیم. ممکن است تلخی اتفاق روزمره بیشتر از شیرینی آن به چشم آید، ولی نسبت به آن گاهی چشم‌پوشی می‌کنیم و به آینده می‌اندیشیم و گاهی در فکر جبران ضرر برمی‌آییم و در عین حال سعی در فراموش کردن آن هستیم. به هر روی در زندگی روزمره دو عنصر انتخاب و مصالح روزمره دخالت دارد. تصمیمات روزمره از روی اختیار انجام می شود ولو آن تصمیم نادرست باشد. همچنین تصمیم روزمره مصلحت اندیشانه است. آدمی بدون لحاظ مصالح تصمیم به انجام کاری نمی‌گیرد. مصالح روزمره دامنه و عمق چندانی ندارد. مصلحت روزمره حال اندیش و دم  غنیمت ‌شمار است. به طوری که اگر بخواهیم عمیق و ریشه‌ای و دوراندیشانه رفتار کنیم؛ مصلحت حال به راحتی نادیده گرفته می‌شود. ویژگی مصالح روزمره در امکان نادیده انگاشتن آن است؛ یعنی می‌توان از خیر آن گذشت و به آینده اندیشید. مصالح روزمره قابلیت جبران را دارد.زیرا عمق و دامنه آن کوتاه است. ضرب‌المثل معروف« هر زمان، جلوی ضرر را بگیرید منفعت است»، مربوط به مصالح روزمره است. زیان‌های روزمره است که هر گاه بخواهیم می‌توان جبران کرد والا امکان جبران زیانی که در عمق زمان و مکان پیش رفته است؛ چندان هم روشن نیست.

  تمام اوصاف یاد شده برای اتفاقات زندگی روزمره درباره معاهدات بین‌المللی عادی و روزمره نیز صادق است. بلکه اساساً قراردادهای بین‌امللی روزمره جزئی از زندگی روزمره است، اینگونه قراردادها در شرایط عادی منعقد می‌شوند. دولت‌ها می‌توانند چنین قراردادی را منعقد نکنند. زیرا در شرایط عادی هیچ زور و اجباری در کار نیست. دولت ها با هدف تقویت منافع و با حفظ حفوق ملی از روی خردورزی معاهده بین المللی را امضاء می کنند. بطور کلی در معاهدات بین المللی عادی ،حقوق و منافع ملی موضوع قرارداد نیست بلکه غایت آن است.لذا معاهدات بین المللی عادی بر اساس میزان تآمین منافع ملی و حفظ حقوق ملت ارزیابی می شوند .

   معاهدات بین المللی اضطراری؛ قرار دادی است که در شرایط عادی بسته نشده است. به همین دلیل به آن قرارداد فوق‌العاده هم گفته می‌شود. زندگی و مدیریت روزمره در شرایط غیر عادی مختل می‌شود. به طوری که بازگشت به وضع عادی برگذار از شرایط فوق‌العاده استوار است. چنین شرایطی را نمی‌توان نادیده انگاشت و به  سادگی از کنار آن عبور کرد.زیرا تمام کنش‌ها و نهادهای سیاسی و اجتماعی را به خود معطوف می‌کند و برای حل آن نمی‌توان بخشی عمل کرد. بوروکراسی که مجری شرایط عادی است؛ توانایی گذار از شرایط فوق العاده را ندارد.

  البته در اینجا مقصود از شرایط غیر عادی، آن دسته‌ از شرایطی است که عامل انسانی در پدید آمدن آن نقش مستقیم دارد؛ مانند پدید جنگ و تهدیدات نظامی، تحریم‌های عسر و حرج‌آور، بحران‌های عظیم اقتصادی و ناامنی‌های فراگیر. بنابر این، شرایط غیر عادی ناشی از طبیعت مانند زلزله و سیل و طوفان‌های ویران‌گر از محل بحث خارج است. مگر آن که این گونه عوامل طبیعی موجب انعقاد قراردادها بین‌المللی میان دولتی با دولت دیگر یا سازمان‌های بین‌المللی شود.

  به هر روی، در شرایط غیر عادی، اضطرار حاکم است. اراده‌های غیر ملی و بیگانه تلاش دارند از فرصت پیش آمده نهایت بهره‌برداری را کرده خواست نامشروع خود را بر حاکمیت ملی تحمیل کنند. در نتیجه، حاکمیت یا باید راه مقاومت و ایستادگی تا رسیدن به نتایج مطلوب را انتخاب کند و یا راه پذیرش خواسته‌های نامشروع بیگانگان را بپذیرد.موضوع قرارداد بین‌المللی اضطراری ـ بر خلاف قراردادهای عادی ـ عبارت از منافع ملی است. در نتیجه مصلحت یا غایت اینگونه قراردادها چیزی غیر از منافع ملی است و آن عبارت از مصلحت گذار از وضع غیر عادی به وضع عادی است ؛ لیکن چنین مصلحتی باید ارزش واقعی جایگزینی با منافع ملی را داشته باشد و آن هنگامی است که حقوق ملی تهدید نشود. زیرا، بطور مطلق ،حفظ حقوق ملی شرط صحت هر گونه قراردادی است.گاه نتایج مصلحت گذار، شکل گیری شرایط تلخ و ناگوار پایدار است. به طوری که زمان درازی برای فراموش کردن و جبران آن نتایج نیاز است. ماننداز دست دادن بخشی از سرزمین که در اثر قرارداد صلح یا ترک مخاصمه منعقد می‌شود. ولی به موجب آن حقوق ملی تهدید نشده است. اما گاه پیآمد عمل به مصلحت گذار، سلب حقی از ملت یا از دست دادن بخشی از سرزمین به همراه سلب حقوق ملی  است؛ چنین مصلحتی ارزش جایگزینی با منافع ملی را ندارد. مسلماً مصلحت واقعی در این حالت مقاومت و پایداری است و نه مصلحت گذار.

  معمولا دولت‌های بی کفایت و فاقد تعصب ملی از روی بی تدبیری و یا رفتاری غیر عقلانی، مصلحت گذار را مطلقاً بر مصلحت مقاومت ترجیح می‌دهند. از این رو، با هر گونه معاهده تحمیلی ناعادلانه کنار می‌آیند. اینگونه دولت‌ها پذیرش چنین معاهده‌ای را نه تنها تلخ و اسفبار نمی‌دانند بلکه آن را نشانه پیروزی قابل تقدیر تلقی می‌کنند. زیرا معتقدند در هر صورت موفق به گذار از وضع غیر عادی و بحرانی به شرایط عادی شده‌اند. لیکن دولت‌های با کفایت و هواخواه منافع و حقوق ملی که از روی اجبار به چنین معاهده‌ تحمیلی رضایت داده‌اند؛ هرگز احساس پیروزی نکرده و پذیرش اجباری آن را نشانه دیپلماسی موفق خود نمی‌دانند. بلکه گاه پذیرش چنین قراردادی را به مثابه «نوشیدن جام زهر» یاد می‌کنند.

  آثار مثبت قراردادهای بین المللی متاثر از شرایط غیر عادی که مفاد آن همراه با انعطاف پذیری‌های لازم و حفظ تمام منافع ملی باشد، در آینده ملموس است. به طوری که در آینده زندگی روزمره ملت مشهود است. اما اگر آن معاهده بین المللی دستاورد تلخ و ناگواری به همراه داشته باشد ـ مانند از دست دادن بخشی از سرزمین مادری ـ فقط تلخی آن در خاطره‌ها باقی می‌ماند. یعنی نمود عینی آن تنها در حافظه تاریخی ملت است و نه در حیات روزمره.

  معاهدات سرنوشت ساز؛ قراردادی است که در هویت ملی و ترسیم آینده ملت نقش مستقیم دارد. قراردادهای روزمره به دلیل کوتاه بودن دامنه و عمق آن، تاثیر به سزایی در تعیین سرنوشت ملت‌ها ندارند. چنانکه معاهدات اضطراری نیز چندان سرنوشت ساز نیست. زیرا در اینگونه معاهدات، منافع ملی تهدید می‌شوند. منافع ملی لوازم مادی ملت است. لذا علیرغم مهم بودن منافع ملی، از دست دادن بخشی از آن در تعریف ملت از خود و تعیین سرنوشت خود تاثیر گذار نیست. از دست دادن بخشی از سرزمین مادری در اثر معاهده بین المللی که در شرایط غیر عادی منعقد شده است؛ قطعاً تلخ و ناگوار است و محرومیت بخشی از منافع ملی را موجب می‌شود. لیکن ملت‌های مقتدر با وجود این پیش آمد ناگوار قادر به بازتعریف جغرافیای سیاسی و ترسیم آینده و نیز جبران منافع از دست رفته خود هستند. ملت‌های بزرگی در تاریخ بوده اند که علیرغم شکست‌های بزرگ نظامی و از دست دادن بخشی از منافع ملی‌شان؛ به بازتولید خود وبه دست گرفتن سرنوشت مشغول شدند. این امر به دلیل آن است که معاهدات بین‌المللی اضطراری با منافع ملی سر و کار دارد. اما معاهدات بین‌المللی سرنوشت ساز با موجودیت یک ملت کار دارند. زیرا در اینگونه قراردادها بحث از حقوق ملت است، نه منافع ملی، حق از لوازم معنوی ملت است. لذا با انکار یا نفی آن، هویت ملی انکار شده است. تعریف هویت ملی قطع نظر از منافع ملی ممکن است ولی بدون حقوق ناممکن است. انسانی که دست یا پا نداشته باشد، قادر به تعریف خود است ولی همین انسان، هرگز نمی‌تواند خود را قطع نظر از حق آزادی و برابری خواهی تعریف کند. از این رو، معاهده بین المللی که معطوف به حقوق ملت است، سرنوشت ساز است. زیرا ملت‌ها با تکیه بر حقوق بشر، آینده و سرنوشت خود را ترسیم می‌کنند. حال اگر ملت به موجب معاهده بین المللی از حق یا حقوقی محروم شود؛ ضمن پذیرش سلطه بیگانه یا همان طرف دیگر قرارداد، قادر به تعیین سرنوشت خود نیست. در واقع حق تعیین سرنوشت به آن بیگانه واگذار شده است. تلخی چنین قراردادی تنها درحافظه تاریخی نیست بلکه در زندگی روزمره ملت ساری و جاری است.

  اساساً، معاهده خارجی یا بین المللی که مفاد آن سلب حقوق ملت باشد، ظالمانه است و آن ملت مظلوم است. زیرا ظلم عبارت از سلب حقوق مشروع است. لیکن چنین ملتی مادامی که زیر بار آن معاهده نرفته است، پیروز است. زیرا برابر ظلم مقاومت کرده است ولی با امضای آن، ملتی شکست خورده خواهد بود. ملت مظلوم مقهور، ملتی است که سلب حقوق ملی از سوی بیگانه را به رسمت شناخته است. پذیرش یا همان به رسمیت شناختن مسلوب الحق بودن خود، شکست است و نه پیروزی. پس می‌توان ملتی را تصور کرد که مظلوم است ولی مقهور نیست. اما ملتی هم هست که علاوه بر مظلوم بودن، مقهور هم هست. البته مقهوریت چنین ملتی از ناحیه خود است، نه بیگانه، زیرا با ظلم کنار آمده است.

  براین اساس، مرز میان دو گونه معاهده بین المللی اضطراری و قراداد سرنوشت ساز، دو مقوله منافع ملی و حقوق ملی است. در هر دو عهدنامه چیزی مورد معامله و دست به دست شدن واقع می‌شود. در یکی، منافع ملی و در دیگری حقوق ملی. آنچه مسلم است هرگونه معاهده داخلی و بین المللی که مفاد آن سلب حقوق ملی ـ اعم از یک جزء یا تمام حقوق باشد ـ چنین قراردادی عقلاً نامشروع است.هرگز، عقل سلیم واگذاری هیچ حقی از حقوق ملی یا شخصی را به غیر جایز نمی‌داند. واگذاری حقوق ذاتی ملت موجب استیلای بیگانه است. مضافاً اینکه با واگذاری حقوق ملی، منافع ملی نیز از دست خواهد رفت. زیرا حقوق ملی کارخانه تولید منافع ملی است. منافع ملی بر مبنای حقوق تعیین و تفسیر می‌شود. وقتی کارخانه به غیر واگذار شود؛ طبیعی است که آن غیر تمام منافع ملی را به سود خود تصرف می‌کند. براین اساس، عقل سلیم، تحت هیچ شرایطی، پای عهدنامه داخلی و خارجی را که مفاد آن سلب یا واگذاری حقوق ملی باشد؛ امضا نخواهد کرد. چنین قراردادی از نگاه عقلانی هیچگونه وجاهت و مشروعیت ندارد.

  اکنون با ملاحظه طبقه بندی معاهدات خارجی، شدت و ضعف واکنش مردم و علما و روشنفکران راستین برابر قراردادهای خارجی دولت، قابل درک است. ملت و علما و روشنفکران راستین هیچگاه با معاهدات خارجی مواجهه عقلانی یکسانی از خود نشان نمی‌دهند. به عبارت دیگر، آنها همه معاهدات را در یک سبد قرار نمی‌دهند و قضاوت واحدی نسبت به آنها ندارند. زیرا آنها به تفاوت ماهوی قراردادهای خارجی کاملاً واقف‌اند. چنانکه نمونه‌هایی از این اختلاف واکنش‌های مردمی و علما را درتاریخ معاصر ایران می‌توان بازخوانی کرد.