گزارش سخنرانی «سیاست احتیاطی کلان، مکمل سیاست پولی برای ثبات مالی و مهار تورم»

سیاست احتیاطی کلان، مکمل سیاست پولی برای ثبات مالی و مهار تورم عنوان سخنرانی  دکتر سیدحسین میرجلیلی، استادتمام اقتصاد پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی و مشاور ارشد سابق در بانک جهانی و صندوق بین الملی پول است که صبح روز چهارشنبه 8 اسفند 1403 در سالن ادب پژوهشگاه برگزار شد.

دکتر میرجلیلی در ابتدا دو مسئله در اقتصاد ایران را «نرخ تورم بالا» و »بی‌ثباتی مالی» عنوان کرد و افزود: طبق گزارش بانک مرکزی، نرخ تورم در سال 1399 معادل 1.47، در سال 1400 معادل 2.46، در سال 1401 معادل 5.46 و در سال 1402 معادل 5.54 درصد بالغ شده است. در زمینه بی ثباتی مالی، وقوع نوسانات شدید در بازارهای مالی نمونه‌هایی از بی‌ثباتی مالی هستند. وی برخی شاخص های بی ثباتی مالی در ایران را نسبت پایین کفایت سرمایه بانک‌ها، نسبت تسهیلات غیرجاری، نوسان شدید در نرخ ارز و قیمت‌ دارایی‌ها، خروج سرمایه، بالا بودن کسری بودجه دولت، بالا بودن اضافه برداشت بانک‎ها، بی ثباتی در قیمت نفت صادراتی، نوسان زیاد شاخص بازار سهام تهران، بی‌ثباتی شاخص چرخه مالی برشمرد. دکتر میرجلیلی در تبیین اهمیت ثبات مالی خاطر نشان کرد که اصولا ثبات مالی یک کالای عمومی است. زیرا یک مؤسسه مالی تمایل ندارد برای ایجاد ثبات در کل نظام مالی، متحمل هزینه شود. علاوه بر آن، ثبات مالی، هر دو ویژگی کالای عمومی را دارد یعنی بهره‎مندی از آن بر بهره‎مندی سایرین تأثیری ندارد و در بهره‌مندی از منافع آن نمی‌توان بقیه را استثناء کرد.

استاد میرجلیلی در مورد دلایل به کارگیری سیاست احتیاطی کلان در جهان اظهار داشت که  آثار جانبی منفی (negative externality) فعالیت‎های پر ریسک بانک‌ها، ریسک سیستمی ایجاد می‌کند. ریسک سیستمی، سبب مختل‎شدن کارکرد بخش مالی اقتصاد می‌شود و آثار منفی بر بخش واقعی اقتصاد می‌گذارد. در صورتی که فعالیت‌های پرریسک بانک‌ها، اثرات جانبی ایجاد نمی‌کردند و ریسک سیستمی به سایر بانک‎ها سرایت نمی‌کرد، نیازی به سیاست احتیاطی کلان نبود. هزینه‎های اجتماعی زیادی که بحران مالی جهانی در پی داشت، دولت‎ها را متقاعد کرد تا با استفاده از ابزارهای احتیاطی کلان، به طور هدفمند، فعالیت‌های بانکی را که ریسک سیستمی ایجاد می‌کنند، شناسایی نموده و کنترل کنند. دلیل دیگر برای به کارگیری سیاست­ احتیاطی کلان، شکست بازار در فعالیت واسطه­ گری مالی است که می­تواند منجر به شکل­گیری ریسک سیستمی ناشی از کاستی سیاست پولی و مقررات احتیاطی خرد شود و بحران مالی را در پی داشته باشد. اثرات خارجی تقاضای کل (Aggregate demand externalities) دلیل دیگری برای الزام به کارگیری سیاست احتیاطی کلان است. سیاست احتیاطی کلان موجب تقویت تاب­آوری نظام مالی و هموارسازی (smoothening) چرخه مالی می­گردد.

عضو هیات علمی پژوهشکده اقتصاد پژوهشگاه ادامه داد که در کشورهای دنیا، ثبات قیمت‎ها و ثبات مالی، بر عهده بانک مرکزی است. بانک مرکزی ایران برای ثبات قیمت‎ها و ثبات مالی، از سیاست پولی و «اقدامات احتیاطی» استفاده نموده است. در سیاست پولی از ابزارهای مستقیم مانند «کنترل نرخ‌های سود بانکی» و «سقف اعتباری» استفاده کرده و از ابزارهای غیرمستقیم «نسبت سپرده قانونی»، «اوراق مشارکت بانک مرکزی، و  سپرده ویژه بانک‌ها نزد بانک مرکزی» استفاده نموده است. در زمینه اقدامات احتیاطی ،سیاست احتیاطی کنترل رشد ترازنامه شبکه بانکی، رصد شاخص‌های سلامت بانکی و سهم هر بانک در ریسک کل نظام بانکی و همچنین آزمون استرس به عنوان اقدامات احتیاطی انجام داده است. قانون بانک مرکزی نیز در مواد 27 و 28 و 29 به اقدامات احتیاطی پرداخته است ولی مربوط به اقدامات احتیاطی یک بانک مساله‌دار است. به نظر می‌رسد اقدامات احتیاطی بانک مرکزی و مواد قانون بانک مرکزی با سیاست و ابزارهای احتیاطی کلان متفاوت است. نتیجه آن عدم موفقیت کافی در مهار تورم و ثبات مالی، به‌دلیل ناکافی بودن ابزا‌رهای سیاست پولی و اقدامات احتیاطی بوده است. به همین دلیل، به سیاست احتیاطی کلان به عنوان ابزار مکمل برای ثبات مالی و مهار تورم لازم است.

دکتر میرجلیلی یادآور شد که اصولا سیاست پولی برای ثبات مالی کافی نیست. زیرا اولا: سیاست پولی بر تقاضای کل در اقتصاد تأثیر می‌گذارد، اما (همان‌طور که در بحران مالی جهانی شاهد بودیم) نمی‌تواند به طور مؤثر ریسک‌ سیستمی را کنترل کند. ثانیا: سیاست پولی میتواند منجر به کاهش نرخ بهره شود و در کوتاه‌مدت به تحریک تقاضا و رشد اقتصادی کمک کند. اما این سیاست به کیفیت اعتبار و ریسک‌های موجود در نظام مالی توجه نمی‌کند. زیرا بانک‌ها در نرخ بهره پایین، وام‌ ریسکی بیشتری می‌دهند که منجر به حباب‌ دارایی و بحران‌ مالی می‌شود. ثالثا: سیاست پولی معمولاً به مدیریت ریسک بدهی‌های کلان یا بازار دارایی‌ها نمی‌پردازد که منجر به انباشت ریسک‌های مالی می‌شود و بر ثبات مالی تأثیر منفی می‌گذارد. چهارم این که سیاست پولی بر همه بخش‌های اقتصاد به طور یکسان تأثیر می‌گذارد، اما تجربه بحران مالی نشان داد که نمی‌تواند اختلال در بخش‌های خاصی مانند بازار مسکن یا اعتبارات پرریسک و در سطح موسسات مالی را برطرف کند. سیاست احتیاطی کلان، دقیقاً در جایی که سیاست پولی محدودیت دارد، برای ثبات مالی وارد عمل می‌شود.

حال سوال این است که با توجه به این که هدف اصلی سیاست احتیاطی کلان به طور مستقیم کنترل تورم نیست، چگونه می‌تواند به مهار تورم کمک کند؟ پاسخ کوتاه این است که اولا: ایجاد ثبات مالی به کنترل تورم کمک می‌کند و ثانیا: ابزارهای سیاست احتیاطی کلان می‌توانند در مقابله با حباب‌های دارایی، کاهش ریسک‌های اعتباری، و کنترل افزایش بیش از حد بدهی‌ها و افزایش ذخایر بانک‎ها به طور غیرمستقیم به کنترل تورم کمک کنند. مهم‌ترین ابزارهای سیاست احتیاطی کلان که می‌توانند به کنترل تورم کمک کنند، عبارتند از: محدودیت‌ نسبت وام به ارزش (Loan-to-Value)، این ابزار به بانک‌ها و مؤسسات مالی اجازه نمی‌دهد که وام‌هایی با نسبت‌های بالای ارزش دارایی اعطا کنند. در بحران مالی جهانی 2007-2009 بخش بزرگی از وام گیرندگان، نسبت های LTV بالایی داشند. محدودیت‌ نسبت بدهی به درآمد (Debt-to-Income)، دراین ابزار، میزان بدهی‌ وام گیرنده نباید از حد مشخصی از درآمدش بیشتر باشد. کاهش بدهی‌های بیش از حد افراد می‌تواند از فشارهای تورمی در بازارهای مصرف و اعتبارات جلوگیری کند. ذخیره سرمایه ضدچرخه‌ای (Countercyclical Capital Buffer) (بازل3)، این ابزار ازمؤسسات مالی می‌خواهد که در زمان‌ رشد سریع اعتبار، ضدچرخه ای عمل کرده و ذخایر سرمایه‌ای بیشتری به عنوان ضربه گیر نگهداری کنند. محدودیت‌ در اعطای وام به بخش‌های خاص، ابزار دیگری است که می‌تواند از ایجاد حباب‌ دارایی در بخش‌های خاص جلوگیری کند. افزایش ذخایر الزامی نقدینگی (Liquidity Requirements) نیز مؤسسات مالی را ملزم می‌کند مقادیر معینی از دارایی‌های نقدی یا به راحتی نقد شونده را نگهداری کنند تا در مواقع بحران یا در زمانی که فشارهای نقدینگی به وجود آید، بتوانند از آن استفاده کنند. این ابزار می‌تواند از گسترش سریع اعتبارات و اهرم مالی بیش از حد، جلوگیری کند. ابزار دیگر، نظارت سخت‌گیرانه بر مؤسسات مالی از نظر سیستمی مهم است که در بازل3 آمده است. البته ابزارهای سیاست احتیاطی کلان، زیاد است. در اینجا تنها موارد استفاده شده در دنیا برای مهار تورم را ذکر کردیم. با توجه به شرایط اقتصاد ایران می‌توان ابزار احتیاطی مناسب را انتخاب کرد. ابزارهای احتیاطی کلان، محدود به موارد یاد شده نیست.

در زمینه تجربه کشورها، ابزارهای احتیاطی کلان یاد شده برای کنترل فشارهای تورمی استفاده شده است. محدودیت‌ نسبت وام به ارزش در نروژ و کره جنوبی، محدودیت‌ نسبت بدهی به درآمد در استرالیا و بریتانیا، ذخیره سرمایه ضدچرخه‌ای در سوئد و چین، محدودیت‌ در اعطای وام به بخش‌های خاص در سنگاپور و تایوان، افزایش ذخایر الزامی نقدینگی در بریتانیا. در برزیل، ابزارهای سیاست پولی و سیاست احتیاطی کلان (مانند الزامات سرمایه و ذخایر الزامی) در دوره پس از بحران مالی (2010-2011) برای مهار ریسک ناشی از رشد سریع اعتبار، به طور همزمان عمل کردند.  

 در ادامه نشست، دکتر میرجلیلی، به نقش «بانکداری سایه» و «چرخه مالی» در اثربخشی سیاست احتیاطی کلان پرداخت و افزود: بانکداری سایه به نهادهای مالی اطلاق می‌شود که در فعالیت‌های مشابه بانک‌ها دخیل هستند، اما تحت نظارت‌ بانک مرکزی قرار ندارند. برای موفقیت سیاست احتیاطی کلان، باید بانکداری سایه را در چارچوب مقررات قرار داد و بر آن نظارت جدی اعمال کرد. چنانچه محدودیت‌های احتیاطی تنها بر بانک­ها اعمال گردد، بانک‌های سایه می­توانند آن را خنثی نمایند. بانکداری سایه می‌تواند مانعی برای کارکرد سیاست‌ احتیاطی کلان (و سیاست‌های پولی و مالی) در راستای ثبات مالی و مهار تورم باشد. سیاست پولی معمولاً به دنبال مهار چرخه کسب‌وکار است و سیاست احتیاطی کلان به دنبال مهار چرخه مالی است. این دو سیاست، در مدیریت نوسانات اقتصادی و مالی نقش دارند، اما اهداف و ابزارهای مختلفی دارند.

دکتر میرجلیلی در خاتمه نشست، توصیه های سیاستی زیر را ارایه نمود: 1- بی‌ثباتی مالی در بازارهای مالی ایران نیازمند سیاست و ابزار جدید برای رسیدن به ثبات مالی است. به همین دلیل، سیاست احتیاطی کلان به عنوان یک راهکار اصولی و دایمی برای رسیدن به ثبات مالی، می تواند مورد توجه بانک مرکزی قرارگیرد. 2- بانک مرکزی دردستیابی به ثبات قیمت‌ها همواره با کمبود ابزار مواجه بوده است. ابزارهای سیاست احتیاطی کلان می‌تواند جعبه ابزار بانک مرکزی برای مقابله با ناترازی بانکی به عنوان یک عامل تورم‌زا را غنی‌تر سازد. 3- برای موفقیت سیاست احتیاطی کلان در ثبات مالی و کمک به مهار تورم، بانک مرکزی می‌تواند به پایش فعالیت های «بانکداری سایه» بپردازد تا ابزارهای سیاست احتیاطی اثربخش باشد. 4- سیاست پولی معمولاً به دنبال مهار چرخه کسب‌وکار است و سیاست احتیاطی کلان به دنبال مهار چرخه مالی است. بانک مرکزی با به کارگیری این دو سیاست می‌تواند در مدیریت نوسانات اقتصادی و مالی نقش موثرتری ایفا نماید. 5- سیاست‌های پولی و احتیاطی کلان نباید به صورت جداگانه سیاستگذاری شود بلکه باید به صورت ترکیب سیاستی و با هماهنگی کامل در نظر گرفته شود تا به طورهماهنگ و با حداقل تعارضات ممکن، اهداف «ثبات مالی» و «مهار تورم» را تامین کنند.